Ngobrol Tentang Temasek di Warung Kopi

Jumat malam 7 Desember 2007 di sebuah warung kopi Starbucks TIS square bilangan Tebet terasa lain, diskusi hangat berlangsung di situ. Sehangat secangkir kopi yang tersaji, diskusi itu begitu memikat layaknya aroma kopi yang begitu menggoda. Obrolan tentang keputusan KPPU yang memutuskan bahwa Temasek melakukan monopoli bersama Pakasa (staf KPPU) terasa berlangsung semarak, yang pasti semua bebas berpendapat dan berbicara. Berikut adalah beberapa hasil diskusi tersebut, semoga bisa memberikan tambahan wacana mengenai tema yang didiskusikan. Ini bukan seminar ilmiah, dan Anda boleh sepakat atau tidak, kalo tidak sepakat, lanjutkan saja minum kopinya sambil bergumam di dalam hati "Hmmm, namanya juga diskusi warung kopi."

Permasalahan UU

Satu kesimpulan utama yang didapat dari hasil diskusi adalah bahwa dari sudut pandang ekonomi, isi dari UU No.5/1999 tentang praktik monopoli yang dimiliki Indonesia masih sangat kurang dalam menangkap berbagai fenomena terkait dengan praktik monopoli.

Lebih jauh, adanya perbedaan bahasa hukum dan bahasa ekonomi juga menjadi momok tersendiri dalam melakukan analisis terkait dengan praktik monopoli. Sebagai contoh: definisi-definisi yang digunakan dalam UU No.5/1999, misalnya: definisi monopoli, persaingan tidak sehat, atau kartel dalam tataran tertentu tidak bisa memenuhi apa yang dimaksudkan dalam teori ekonomi.

Kedua poin di atas berimplikasi pada satu hal. Dalam melakukan analisis terhadap kasus Temasek, proses mengkontrakan antara apa yang ada di dalam UU No.5/1999 dengan apa yang ada dalam teori ekonomi akan menyebabkan terjadinya misleading dan cenderung tidak tepat. Dan sayangnya, analisis ini yang banyak digunakan para pakar, dalam hal ini termasuk di dalamnya para ekonom, dalam menyikapi masalah ini.

Para pakar seharusnya terlebih dahulu berpijak pada teori ekonomi sebagai dasar, terlepas dari apa yang ada dalam UU. Pertanyaan-pertanyaan “Apakah pasar telekomunikasi saat ini sudah mengarah pada pasar monopoli – telah terjadi praktek kolusi?” dan “Sebenarnya, bagaimanakah pengaruh cross-ownership terhadap kondisi pasar yang ada?” Itulah yang harus menjadi dasar dan akhirnya menjadi hipotesis yang kemudian dibuktikan. Baru setelah itu, hasil pembuktian yang ada bisa menjadi bahan untuk melengkapi kekurangan yang dimiliki oleh UU kita.

Apakah pasar telekomunikasi sudah mengarah pada praktik monopoli?

Dalam ekonomi, kita mengenal apa yang disebut dengan tacit collusion. Apa itu tacit collusion dapat dilihat disini atau sini. Terkait dengan hal itu, maka data-data dan pemaparan yang telah diberikan oleh KPPU (Keputusan lengkap KPPU dapat dilihat disini) sudah cukup untuk menunjukkan adanya tacit collusion dalam industri telekomunikasi kita.

Harga yang tinggi (No.2 tertinggi di Asia) menjadi salah satu indikatornya. Selain itu, terus bertahannya tingkat harga yang tinggi tersebut dalam jangka waktu yang lama padahal di satu sisi tingkat pertumbuhan pelanggan (demand) meningkat pesat, juga memperkuat dugaan adanya tacit collusion. Lebih jauh, bila kita bicara (P-MC) untuk mengetahui kekuatan monopoli (monopoly power), saya rasa nilainya juga akan sangat besar bila kita komparasikan dengan negara lain. KPPU menunjukkan EBITDA yang dimiliki Telkomsel merupakan No. 2 tertinggi di dunia.

Artinya, kendati tidak terjadi bentuk kolusi yang eksplisit seperti kartel, output (dalam hal ini harga) yang terbentuk di industri telekomunikasi kita adalah output yang mengarah pada output di pasar monopoli. Dalam bahasa lain, kita cukup bilang bahwa telah terjadi praktik monopoli dalam industri telekomunikasi kita.

Apakah Temasek bisa disalahkan atas terciptanya keadaan ini (praktik monopoli -- kolusi)?

Banyak pakar bilang, terlepas Temasek memiliki saham di Indosat dan Telkomsel yang secara total keduanya memiliki market share di atas 80%, argumen KPPU sangat lemah dalam hal kepemilikan saham mayoritas. Temasek hanya memiliki saham mayoritas di salah satu perusahaan. Yang artinya, Temasek tidak melanggar UU atau dalam kata lain, apa yang dilakukan oleh Temasek tidak mengarah pada tacit collusion/praktek monopoli. Apakah analisis ini sudah tepat?

Terlepas dari apa definisi yang digunakan terkait dengan saham mayoritas (yang sebenarnya sangat bervariasi dan bisa diperdebatkan), kita bisa gunakan paper ini sebagai referensi untuk menjawab pertanyaan tersebut. Dalam paper tersebut dibahas tentang Partial Cross Ownership (PLC) hubungannya dengan Tacit Collusion. Contoh PLC adalah seperti ini: Microsoft membeli saham (non-controller) Apple sebanyak 7%. Dalam Anti Trust Law di AS, langkah yang diambil Microsoft tidak dihukum karena dianggap sebagai tindakan investasi belaka. Namun, David Gilo, dkk dalam papernya itu menunjukkan bahwa ternyata praktik sederhana yang dilakukan Microsoft tersebut bisa menjadi bentuk tacit collusion/praktik monopoli dalam kondisi-kondisi tertentu. Dan itu berarti, Microsoft bisa dihukum ketika itu terjadi.

Mengacu pada kasus tersebut, kepemilikan silang yang dilakukan oleh Temasek jelas lebih bisa mengarah pada bentuk kolusi.

Lebih jauh, terkait dengan pengaruh Temasek terhadap operasional di Telkomsel ataupun Indosat, penempatan orang-orang Temasek pada posisi direksi, jelas memungkinkan Temasek turut menentukan kebijakan di kedua perusahaan. Apalagi dalam investigasi KPPU (berdasarkan keterangan Pakasa), Temasek menempatkan semacam tim informal yang memiliki kewenangan besar dalam penentuan kebijakan.

Berdasarkan kondisi-kondisi itu, mungkin memang belum bisa dipastikan Temasek-lah yang bersalah. Tetapi, KPPU memiliki argument yang kuat untuk menyatakan Temasek bersalah.

Bila Temasek bersalah, berarti Pemerintah Indonesia juga bersalah?

Tidak juga. Ada dua argumen yang bisa digunakan untuk memperkuat argumen ini. Pertama, dalam UU no.5/1999 pasal 51, pemerintah memang mendapat pengecualian. Kedua, pemerintah adalah bersifat nirlaba, tidak mencari profit.


Dulu ketika lagi butuh dana disetujuin, nah sekarang kok divonis bersalah?

Untuk menjawab ini, pertama harus diingat KPPU bertindak berdasarkan laporan. Selain itu, dulu ketika terjadi divestasi Indosat dan Telkomsel, dampak adanya kepemilikan silang berupa praktik monopoli belum ada. Jadi yang dilihat adalah dampak, bukan potensi. Kedua, perlu dibedakan antara pemerintah dan KPPU. Meski KPPU juga lembaga pemerintah, tetapi KPPU adalah lembaga yang bersifat independen (lihat pasal 30 UU no.5/1999). Artinya terlepas, dari apa yang ada merupakan buah dari kebijakan pemerintah, KPPU tetap harus menindak bila memang terjadi praktik monopoli.

Keputusan KPPU berpengaruh buruk terhadap iklim investasi?

Memang mungkin pertanyaan sebelumnya akan banyak muncul dalam benak investor. Setidaknya, pernyataan itu muncul dalam majalah The Economist pada edisi ini. Bila kita melihat dari sisi ketidak-konsistenan kebijakan pemerintah, wajar saja jika investor merasa begitu. Namun, seperti telah dijawab pula sebelumnya, perlu dilihat posisi KPPU dalam pengambilan keputusan tersebut.

Lebih jauh, pernyataan bahwa keputusan KPPU akan membawa dampak buruk terhadap iklim investasi sebenarnya misleading dan bisa secara logika ekonomi salah. Pernyataan itu misleading karena pernyataan tersebut seakan-akan sudah menganggap bahwa kepemilikan silang Temasek di Indosat dan Telkomsel adalah bukan praktik monopoli. Padahal, berdasarkan analisis sebelumnya, KPPU mempunyai argumen yang sangat kuat untuk menyatakan Temasek melakukan praktik monopoli.

Oleh karenanya, secara logika ekonomi adanya praktik monopoli dalam industri telekomunikasi kita menciptakan barrier to entry (halangan untuk masuk) bagi perusahaan-perusahaan lain yang ingin terjun dalam industri tersebut. Implikasinya, dengan adanya keputusan KPPU ini, industri telekomunikasi kita pun akan lebih kompetitif. Lalu sesuai dengan teori ekonomi, keuntungan besar yang ada di industri ini akan menyebabkan masuknya perusahaan-perusahaan lain. Dalam kata lain, investor-investor akan berbondong-bondong masuk.

Apa yang dilakukan KPPU adalah usaha untuk menciptakan persaingan sehat. Dan tentu sudah seharusnya investor suka itu.

Jadi, apakah iklim investasi akan bermasalah?

Sepertinya tidak.

Keputusan KPPU adalah keputusan politis?

Ya itu hal yang lumrah di Indonesia. Tapi dalam kasus ini, anda sendiri-lah yang menentukan posisi KPPU seperti apa.

(Letjes)

Pro-Kontra Temasek (Draft Diskusi)

Berikut ini adalah draft buat bahan diskusi yang seharusnya diadakan hari jumat minggu lalu. Pakasa, sebagai salah satu staf di KPPU, mencoba untuk menampilkan isu terhangat mengenai temuan KPPU terhadap kepemilikan silang Temasek di Indosat dan Telkomsel.

Pakasa juga meninggalkan beberapa pertanyaan yang bisa dijadikan katalis untuk menghangatkan diskusi kita kali ini, berikut draft-nya:

Akhir tahun 2002 terjadi krisis fiskal pada kantong pemerintah Indonesia, kemudian pemerintah Indonesia melalui Menneg BUMN ”Laks” melakukan divestasi Indosat, yang berkinerja baik kepada STT. Divestasi tersebut kemudian diprotes oleh banyak kalangan, termasuk seperti biasa, para demonstran. Setelah diperiksa, ternyata STT dan SingTel, yang mempunyai saham di Telkomsel, merupakan anak-cucu perusahaan BUMN Singapura: Temasek Holdings. Telkomsel sendiri saat ini mempunyai market share sekitar 62%, dan Indosat sekitar 21%.

Tanggal 19 November 2007, Putusan KPPU dibacakan kepada publik. Putusan tersebut kurang lebih berbunyi: 1. Temasek dan anak-anak perusahaannya didenda masing-masing Rp. 25 Milyar, 2. Temasek harus melepaskan seluruh sahamnya di salah satu perusahaan, antara Telkomsel dan Indosat paling lambat 2 tahun kemudian, dan masing-masing pembeli saham tersebut hanya boleh membeli maksimal 5% saham dan tidak terafiliasi dengan Temasek, 3. Temasek harus melepaskan kontrol dalam bentuk apapun pada perusahaan yang akan dilepas, 4. Telkomsel didenda Rp. 25 Milyar, 5. Telkomsel harus menurunkan tarif setidak-tidaknya 15% 30 hari kemudian. Pro dan kontra atas putusan ini pun terlihat sangat seru.

Media pun seolah-olah terbelah dua dan terspesialisasi, ada yang pro Temasek, ada yang kontra Temasek. Bila anda hanya berlangganan satu koran, maka anda harus mencoba membaca koran-koran yang lain agar opini yang terbentuk di dalam pikiran anda lebih objektif. Bahkan media yang berada dalam satu grup pun berbeda pendapat. The Jakarta Post terang-terangan secara konsisten menyudutkan KPPU, Kontan berperilaku layaknya pers sejati yang terlihat sangat semangat menanggapi “peperangan” ini. Namun, Kompas lebih banyak diam sama sekali pada proses pemeriksaan, dan baru membeberkan berita setelah putusan dibacakan. Kompas merupakan media yang dapat terbilang netral, karena terkadang pro, dan dilain waktu kontra. Investor Daily yang merupakan bagian Lippogroup, sudah bisa ditebak: pro Temasek.

Tidak ketinggalan, politikus, pengamat, dan ekonom pun mulai bersahut-sahutan. Masing-masing mungkin mempunyai kepentingan tertentu. Seorang analis efek mengatakan dalam sehari investor rugi sekitar 7 triliun karena jatuhnya harga ISAT dan TLKM, dan ia secara polos menanyakan apakah KPPU siap membayar ganti rugi. Analis yang lain kemudian menimpali bahwa pengaruh putusan ini hanyalah temporer, dan harga IHSG yang turun lebih disebabkan oleh naiknya harga minyak mendekati US $ 100. Selain itu, beberapa lembaga riset juga aktif memberikan komentar, seperti INDEF dan CSIS, bahkan ada yang sampai menyelenggarakan seminar tentang telekomunikasi.

Beberapa pihak bahkan mengutarakan keraguannya atas independensi KPPU sejak proses pemeriksaan. Disebut-sebut pula pemeriksaan Temasek merupakan konspirasi yang dibuat oleh Altimo (perusahaan Telekomunikasi Rusia) yang ingin membeli Indosat. Setidaknya anggapan tersebut segera buyar mengingat tiap pembeli saham dibatasi maksimal 5% dari total saham, dan Temasek dibebaskan apakah ingin menjual Indosat atau Telkomsel.

Beberapa opini yang kontra terhadap putusan ini adalah sebagai berikut: 1. investor akan lari karena ketidakjelasan hukum, 2. Kepemilikan Temasek adalah tidak langsung dan Temasek tidak turut campur dalam urusan operasional, 3. Operator kecil akan mati bila Telkomsel menurunkan tarif, 4. Tarif tinggi disebabkan oleh adanya regulasi pemerintah.

Beberapa opini yang pro terhadap putusan ini adalah sebagai berikut: 1. Temasek akan dianggap bersalah pula di AS dan UE, 2. Penegakan hukum secara tidak pandang bulu merupakan kejelasan hukum, 3. Tarif di Indonesia memang sangat mahal, 4. Pengusiran Temasek tidak ada pengaruhnya terhadap iklim investasi.

Dari sisi pemerintah juga tidak kalah seru. Menneg BUMN tidak menyetujui hukuman untuk Telkomsel tentang price-cuts, karena pendapatan Telkom akan berkurang, mengingat Telkom dan Telkomsel mempunyai mekanisme cross-subsidy. Anggota DPR menyetujui vonis tersebut, kepala Kadin menjelaskan penegakan hukum anti-trust dan iklim investasi tidak ada hubungannya. Bahkan, esok harinya SBY dan JK pun turun tangan memberikan komentar, yang secara prinsip menyatakan bahwa investor asing harus tunduk pada hukum kompetisi di Indonesia.

Berdasarkan paparan tersebut, secara implisit dapat terlihat bahwa pihak yang pro ataupun kontra tampak setengah mati berusaha membentuk opini publik. Menurut rumor, Temasek memang selangkah lebih maju dengan mendekati banyak pihak sejak proses pemeriksaan, mengingat pengalamannya yang cukup panjang di negara-negara lain menyangkut cross-ownership. Pihak yang memberi opini berusaha menggunakan nama yang lebih besar, termasuk menggunakan nama institusi. Bahkan, beberapa pihak memdirikan LSM ad hoc beralamat fiktif bak majalah Playboy, seperti IDM (Indonesian Development Monitoring) dan KNW (Komisi Negara Watch), yang bertujuan melakukan demo, konferensi pers, dan mengirimkan surat pengaduan kepada Presiden.

Pro-kontra tersebut dapat memicu pembentukan opini publik yang tidak terduga. Hal ini mengingat masyarakat kita relatif mudah terprovokasi dan mempunyai pemahaman aspek antitrust yang masih sangat minim. Sebagai contoh, ada surat pembaca di Kompas beberapa hari lalu: "KPPU jangan hanya mengurusi Temasek, tapi urusi juga Busway karena memonopoli." Namun setidaknya, pro-kontra Temasek yang sedang hingar bingar ini dapat menjadi sebuah wacana yang semoga dapat meningkatkan pembelajaran masyarakat tentang masalah antitrust.

Ditengah pergulatan komentar ini, ada suatu komentar yang mungkin dapat menengahi, yakni pengambil kebijakan dan pengamat saat ini sudah terbiasa menganalisa dari sisi makro, namun, ada aspek mikro yang tidak dapat dijelaskan secara gamblang oleh makro, yaitu efisiensi dari mekanisme pasar yang akan meningkatkan pendapatan riil masyarakat tanpa berpengaruh banyak terhadap inflasi. Lebih jelasnya, pengamat lebih mementingkan Y, dan tidak mengkhawatirkan jika Y yang tinggi bukan terjadi karena Q yang tinggi, namun karena P yang tinggi. Karena itu, ”conduct” harus diperhatikan. Dengan kata lain, aspek antitrust seharusnya juga dianggap penting.

Beberapa poin yang menarik untuk didalami:
1. Terkait dengan pembentukan opini publik, apa opini anda tentang hal ini?
2. Seperti apa dampak putusan tersebut terhadap iklim investasi?
3. Seperti apa penegakan hukum antitrust khususnya kepemilikan silang di luar negeri?
4. Apakah divestasi Indosat adalah buah konspirasi politik?
5. Sejauh apakah pemahaman masyarakat kita tentang masalah antitrust?
6. Seperti apakah opini yang terbentuk di publik?
7. Seperti apa pengaruh penegakan hukum antitrust terhadap perekonomian?


Pakasa Bary